V dnevih ob deseti obletnici sklenitve arbitražnega sporazuma glede meje s Hrvaško se sprašujem, kakšna bo naslednja zunanjepolitična, strokovna ali drugačna blamaža, ki jo utegne doživela naša domovina. V reševanju problematike meje s Hrvaško, ki ga tesno spremljam vse od začetka, je bila na slovenski strani storjena vrsta napak, ki večinoma izvirajo iz tega, da je to pomembno zunanjepolitično vprašanje od vsega začetka ujetnik notranjepolitičnih razmerij. Na osnovni teoretski ravni naj bi bila zunanja politika sicer nadaljevanje notranje politike, ta pa bi morala biti v vprašanjih nacionalnega interesa usklajena, vendar temu v primeru Slovenije od začetka ni tako. Zato je verjetno izvirna napaka v tem, da se dogovora ni doseglo ali vsaj precej bolj angažirano poskušalo doseči v okviru osamosvojitvenih procesov obeh republik in ga mednarodnopravno formalizirati v obliki meddržavne pogodbe takoj ob osamosvojitvi.
V prvih letih po osamosvojitvi se je o meji s Hrvaško delalo napake, ki izhajajo iz nepoznavanja pomena izvajanja dejanske suverene oblasti nad ozemljem. Ena od najbolj nerazumljivih je bil umik nadzora slovenske policije v t.i. sektorju 11 iz območja kamnoloma na hribu navzdol na lokacijo t.i. nadzorne točke oziroma sedanjega mejnega prehoda v Sečovljah, ki je predvsem potrjeval hrvaške zahteve in stališča. S tem sicer še ni bilo vse izgubljeno, vendar je takšno dejansko stanje Slovenijo sililo v leta kontinuiranega pisanja diplomatskih not, ki naj bi na mednarodni pravni ravni preprečile priznanje takšnega dejanskega stanja kot pravno priznanega.
V teh letih se je tudi v strokovnih krogih veliko govorilo na pamet in brez ustreznih, zlasti kartografskih podlag. Šele leta 2000 so bile, tudi na temelju mojih prizadevanj, oblikovane ustrezne geodetske podlage. Spominjam se, kako neprijetno je bil takrat presenečen premier Drnovšek, ko je na zemljevidu videl, da bi srednja črta potegnjena iz Piranskega zaliva prišla do voda Italijanske republike v morju geografsko severno nad Koprom. Kartografske podlage so bile potem učinkovito uporabljene v pogajanjih za t.i. sporazum Drnovšek-Račan. Kdor si zna stvari pravočasno narisati, ima pač prednost pravilne predstave.
Slovenija do leta 2008 dobro branila slovenske interese
Sporazum Drnovšek-Račan je predstavljal kompromis glede meje na kopnem in morjem, ki je bil dobro uravnotežen in je vseboval nekatere napredne mednarodnopravno sprejemljive rešitve in mi še danes ni žal, da sem ga kot vodja pogajalske delegacije parafiral za Republiko Slovenijo. Sporazum, ki ga je z večino podprlo tudi pristojno telo Državnega zbora, je bil plod dobrega političnega sporazumevanja obeh predsednikov vlad in sijajnega dela strokovnih ekip, a je kasneje naletel na premalo pripravljeno politično okolje v hrvaškem Saboru. Iz nerazumevanja namreč logično izvira strah ali vsaj zadržanost. Takrat sem bil zatopljen v oblikovanje same vsebine sporazuma, danes, ko imam priložnost gledati širše in z epsko distanco, mi je morda žal, da nista vladi obeh držav diskretno ponudili avtorstva in predstavitve tega dobrega izdelka, ki je ustrezal obema vladama, tretjemu neodvisnemu subjektu, ki bi v slovensko hrvaški teater vstopil kot deus ex machina, in povečal možnost za dokončen uspeh sporazuma.
Foto: STA
Slovenija je naslednja leta glede na zatečeno stanje vse do leta 2008, vsaj kar zadeva zunanjo politiko in mednarodno pravo, sorazmerno dobro uveljavljala in branila svoje interese v zvezi z mejo s Hrvaško, pri čemer gre velik del zaslug tedanji kontinuiteti slovenskega zunanjega ministra Dimitrija Rupla. Spominjam se nekaterih manjših spodrsljajev v času vlade Toneta Ropa, ki so izvirali iz medresorske neusklajenosti in so jih generirala različna druga ministrstva, a jih je zunanje ministrstvo največkrat še pravočasno zaznalo in večinoma uspešno saniralo.
Nagajanja medijev in levih strank
V naslednjih letih je v času vlade Janeza Janše prišlo do resnih premikov tako na ravneh predsednikov vlad kot na nižjih, torej pogajalskih in strokovnih ravneh, ki so privedla do procesa oblikovanja dogovora o predložitvi spora tretjemu in sicer neodvisnemu forumu. Na tej točki je v Sloveniji vzcvetela na površje povsem nepotrebna in po mojem tudi sorazmerno nedržavotvorna politika t.i. levih strank zlasti v zvezi z razpravo glede identitete foruma in materialnih pravil, ki je bila skozi potenco medijev “večnega režima” namenjena predvsem nagajanju vladi Janeza Janše in je jasno izkazovala nepoznavanje dimenzij mednarodnega pravosodja.
K temu je vseskozi ognja dodajal še nekakšen plemenski vzorec razprave o mednarodnem pravu, vzorec, ki smo ga verjetno podedovali iz bivšega skupščinskega sistema v nesrečni kombinaciji z dejstvom, da se ljudje na Balkanu pač menda spoznamo na vse. Nekdanji predsednik Meddržavnega sodišča v Haagu mi je pred leti v šali dejal, da je Slovenija verjetno prva država na svetu, v kateri se je javno na televiziji vsepovprek razpravljalo o pravičnosti ex aequo et bono v mednarodnem pravu: pri čemer se je zdelo, da polovica razpravljavcev navedenega instituta ne razume, druga polovica ga pa ne zna pravilno izgovoriti.
Usodna napaka vključevanja Evropske unije
V letu 2008, ko je prevzela krmilo vlada Boruta Pahorja, smo bili na strokovni ravni tik pred dvostranskim dogovorom o arbitraži, ki sva ga v končnih finesah na srečanjih strokovnih skupin obeh držav oblikovala z mojim sogovornikom, vodjo hrvaške strokovne skupine akademikom Davorinom Rudolfom. Na poti na enega od zadnjih sestankov pa sem, kot se spominjam, dobil z najvišje vladne ravni navodila, naj pogovore dalje vodim v smislu, najblažje rečeno, kupovanja časa. Na tej točki sem kot vodja slovenske pogajalske in strokovne skupine brezpogojno odstopil in prekinil sodelovanje z vlado. Ena od zahtev, ki izhajajo iz postopkovnih pravil mirnega reševanja mednarodnih sporov, je namreč pogajanje v dobri veri, in akademskega ugleda pač ne gre podrediti trenutno vrteči politiki. Po drugi strani je postajalo jasno, da želi slovenska vlada v igro vključiti Evropsko unijo, čemur sem nasprotoval.
Foto: STA
Aktivna vključitev Evropske unije v reševanje spora med Slovenijo in Hrvaško, za katero se je odločila vlada Boruta Pahorja, je po mojem mnenju ena od najbolj usodnih napak v dolgoletnem procesu reševanja tematike, napaka, ki traja še danes in se z kontinuiranim faux pas povečuje. Slovenija je s to potezo, namesto da bi ga reševala sama in bi ga tudi v kratkem zelo verjetno rešila, prinesla v Evropsko unijo problem, ki ji ga v integracijo ne bi bilo treba prinesti. Države članice integracije to rešujejo in so tudi rešile na drugih ravneh in neodvisno od Evropske unije, o čemer nam priča npr. primer uspešnega reševanja spora v Severnem morju med Dansko, in Nizozemsko ter Nemčijo pred Meddržavnim sodiščem v Haagu iz leta 1969 ali pa dolgoletno miroljubno reševanje spora med Veliko Britanijo in Španijo glede statusa Gibraltarja.
Napaka za napako
V tem času se izkazalo, da ima Hrvaška kot država pristopnica dejansko večjo politično in lobistično moč v bruseljskih krogih kot formalno polnopravna članica Slovenija, kar bi morala naša vlada pravočasno oceniti ali pa bi ji to moral biti vsaj nauk za nadaljnje korake. Vendar je naša vlada nadalje na videz prepričano korakala v zaključitev sklenitev arbitražnega sporazuma. To je sicer do določene mere v mednarodnih odnosih in mednarodnem pravu razumljivo. Meddržavna arbitraža je namreč privlačno in zato v mednarodnem pravu pogosto sredstvo za vlade, saj z arbitražo glede določenega odprtega vprašanja svojo odgovornost za rezultat, ki bi jo prevzele s sklenitvijo vsebinskega sporazuma, prenesejo na tretjega in se z arbitražnim sporazumom vnaprej zavežejo, da bodo odločitev, kakršnakoli pač bo, spoštovale. Arbitraža je privlačna za vlade tudi zato, ker odloži vsebinsko dokončno rešitve za nekaj let, kolikor lahko traja arbitražni postopek, in torej prepusti naslednji vladi pojasnjevanja morebitnega slabega arbitražnega izida razočaranim državljanom.
Foto: STA
Vlada Boruta Pahorja je torej s sklenitvijo arbitražnega sporazuma obveznost določenega vsebinskega rezultata glede poteka državne meje reducirala na raven obveznosti prizadevanja, da bo dala v arbitražnem postopku od sebe pač vse, kar je v njeni moči, da bodo izhodišča Slovenije pred tribunalom čim bolje predstavljena. Pri tem pa se zdi, da je vlada storila nadaljnjo napako, namreč da je spregledala pomembno dejstvo, ki je v mednarodnopravni praksi nesporno, namreč da vsebina samega arbitražnega sporazuma pomembno opredeljuje okvir in vsebino kasnejše arbitražne odločbe.
Arbitražni sporazum je bil katastrofalen izdelek
Nerazumljivo in po mojem nesmiselno hitenje v novi “evropski” arbitražni sporazum je verjetno posledica tega, da si je Pahorjeva vlada močno želela nekega, sedaj lahko dodam svoje mnenje, da očitno kakršnega koli samo hitrega rezultata, pri čemer se zdi, da je dajala prednost obliki in ne vsebini. Ironično je, da se je precej manj s sklepanjem mudilo Hrvaški. Slednji bi namreč lahko razumno prej pripisali željo, da kot pristopnica uredi odnose s članico, ki ima možnost veta v pristopnem procesu. Neodvisen poznavalec področja mirnega reševanja sporov, ki je ozko specializirano področje mednarodnega prava z vrsto posebnosti, bo potrdil, da je bilo takšno hitenje napaka, še posebej z vidika narave in predmeta obravnavanega meddržavnega spora. Slovensko-hrvaški mejni in delimitacijski spor je obstajal že več kot dve desetletji in nikoli ni dosegel varnostne problematike ali v primerjavi z mejnimi spori med drugimi državami resnejših incidentov. Slovenci in Hrvati smo živeli in bomo tudi dalje v prijateljskih odnosih in si izmenjevali turiste, zgodba o slovenskih menda dveh ribiških kočah pa je za Hrvate, ki jih mnogo bolj skrbi približno osemsto italijanskih ribiških koč v Jadranu, dejansko povsem nepomembna, ribolovna tematika pa s strani obeh držav in ribičev napihnjena za politične namene. Po drugi strani pa imamo opraviti s sporom, ki opredeljuje velikost državnega ozemlja in s tem obseg njene ozemeljske suverenosti, zato takšne spore države rešujejo previdno in po načelu “bolje nikakršen sporazum kot slab sporazum”, saj lahko izgubijo del ozemlja za vselej. V našem primeru pa se je po mojem mnenju na žalost zgodilo prav slednje.
Blamaža pri vplivanju na nepristranskost mednarodnega pravosodja
Da bo arbitražna odločba ob takšnem sporazumu za Slovenijo neugodna sem pričakoval in napovedal. Vendar je do naslednjih zaporednih napak prišlo precej pred tem. Vladajoča politika je že ob sestavi arbitražnega tribunala poskrbela za novo presenečenje, ko je s strani Slovenije za arbitra namesto strokovnjaka za mednarodno javno pravo imenovala dr. Jerneja Sekolca, ki je strokovnjak za mednarodno trgovinsko pravo, pri čemer je imela med Slovenci sijajno izbiro: namreč predstavljam si, kako so morali bili presenečeni ostali arbitri, ki so verjetno razumno pričakovali, da bodo med seboj zagledali npr. dr. Ernesta Petriča, nekdanjega predsednika Komisije za mednarodno pravo. Ali pa kakšnega vrhunskega strokovnjaka s področja mednarodnega prava iz druge države. Arbiter, ki ga imenuje država ni nujno njen državljan in je po definiciji neodvisen od navodil in ne sme sprejemati navodil te države. Verjamem, da je ta nenavadna poteza naše vlade pustila zanimiv vtis v diplomacijah drugih držav in pa seveda v mednarodnih strokovnih krogih. V vsakem primeru pa je bila to izbira, ki ni temeljila na strokovnih kriterijih temveč političnih preferencah in je po moji oceni predstavljala največji možni skupni imenovalec med takratnima predsednikoma vlade in republike. Tako je postala tudi sestava tribunala v tem delu ujetnik slovenske notranje politike.
Foto: STA
Navedena napaka je verjetno funkcionalno vodila v naslednjo. Dr. Sekolec, ki je strokovnjak za svoje področje, se je tako znašel med strokovnjaki in na področju, ki ni njegovo in je od njegovega glede na specifike ozemeljskih sporov vsaj tako različno, da ga primerjamo s situacijo, v kateri bi se ortoped znašel med okulisti. Navedena strokovna podhranjenost posameznega arbitra za specifično področje sicer ni nepremostljiva, saj si lahko omisli svetovalce. V škandalu, ki je sledil, se nam je zazdelo, da si je arbiter za svetovalca omislil kar agentko države, ki ga je imenovala. Z afero Sekolec-Drenik je zaradi nespretnosti svoje diplomacije, ki je pokrivala dotedanje napake, Slovenija postala po mojem vedenju prva država, ki so v zgodovini mednarodnega pravosodja zasačili pri vplivanju na nepristranskost mednarodnega pravosodja.
Odločitev ugodna za Hrvaško
Neodvisnost pravosodja je eden od temeljnih postulatov prava nasploh in seveda tudi mednarodnega prava. Gre za nedvomen in že od starih časov univerzalno nesporen dosežek pravne civilizacije. Prepoved vzdržati se od vplivanja na nepristranskost mednarodnega tribunala je zato prohibitivno oblikovana norma, ki jo priznava obče običajno mednarodno pravo in ima lastnost kogentne norme (ius cogens), iz katere na ravni obveznosti izhaja obveznost erga omnes, katere kršitev lahko uveljavlja katerakoli država. Njeno poškodovanje predstavlja absolutno neveljavnost, torej ničnost pravnega akta, ki temelji na takšni poškodbi. Slovenija jo je po moji oceni pri drugih državah dobro odnesla predvsem glede na relativno nepomembnost primera za širšo mednarodno skupnost in tako so verjetno druge države pač mladi državi in njeni diplomaciji dobrohotno odpustile “nepotrebno bedarijo”. Sankcija oziroma uveljavljanje mednarodne odgovornosti je namreč v mednarodnem pravu za razliko od notranjega prava negotova in v politični presoji posameznih držav, ki na svetovni ravni kljub resnosti pravne poškodbe glede na marginalnost našega ozemeljskega spora verjetno pač v konkretnem primeru niso videle dovolj velikega punktuma.
Pravno povsem čista rešitev bi bila po mojem mnenju ponovitev arbitraže z oblikovanjem novega “nekontaminiranega tribunala” in ponovitvijo vseh faz postopka. Arbitražni tribunal, ki lahko po mednarodnem pravu (slednje namreč nima izvirno vertikalnega sodnega sistema) presoja tudi o mejah svoje pristojnosti, pa je seveda v lastnem interesu zastopal stališče, da se z nadomestitvijo arbitrov napaka lahko odpravi. O zapletih v zvezi s tem na tem mestu ne bom razpravljal.
Sestava strokovne skupine nedorasla primeru
Sestava strokovne skupine – bodisi za pogajanja o arbitražnem sporazumu bodisi za predstavitev primera pred tribunalom – je izjemno pomembna. Slovenski člani teh skupin so bili v obeh primerih v glavnem isti ljudje in naj kar sami presodijo, kje so odigrali slabše. Kot specialist s področja mirnega reševanja mednarodnih sporov in kot dolgoletni poznavalec primera lahko ocenim, da niso bili dorasli zahtevam primera v obeh fazah.
Mirno reševanje mednarodnih sporov je veščina in umetnost, ki zahteva profesionalni angažma in ne zgolj mešanico ljudi, ki so temeljno zaposleni drugje, npr. na univerzah ali ministrstvih. Pri tem gre dodati, da je imela skupina težak nahrbtnik, saj so v njej sodelovali strokovnjaki, ki so, če se prav spomnim, pri oblikovanju slovenskega pomorskega zakonika v obrazložitev zapisali, da Slovenija nima izhoda na odprto morje, kar nam je Hrvaška seveda z veseljem servirala že v bilateralnih pogajanjih. Iz izjav nekaterih najetih tujih ekspertov v medijih se mi zdi, da po osebnih preferencah ali politični všečnosti sestavljena slovenska strokovna skupina ni bila sposobna v pravilnost argumentov prepričati niti vseh uglednih tujih ekspertov, ki jih je najela Slovenija; še toliko huje, ker so bili le-ti – morda z izjemo profesionalca za postopek Bundyja – glede na svoja imena najverjetneje izbrani po akademskih znanstvih s tedanjimi slovenskimi člani ekipe.
Kontinuitetna vladna politika, ki je generirala arbitražni sporazum in ga ves čas servisirala, najverjetneje nikoli ne bo zmogla priznati, da je bila arbitraža za Slovenijo poraz. Enako bodo ravnali seveda tisti, ki so sodelovali pri pripravi arbitražnega sporazuma in kasneje pri predstavljanju slovenskih stališč pred tribunalom. V namen prikrivanja kakovosti izdelka se je oblikovala politika poudarjanja t.i. vladavine prava, ki vzdržuje veljavnost arbitražnega sporazuma za vsako ceno ne glede na njegovo vsebino, za katero se zdi, da jo je treba pozabiti ali pa vsaj pozabiti, kako močno odstopa od temeljnih izhodišč in pričakovanj države ob njeni osamosvojitvi in še vsa leta kasneje vse do nesrečne arbitraže.
Obstajajo boljše možnosti
V tem segmentu gre strojevodje in potnike na vlaku “Cerar po Cerarju”, ki vozi dalje, opozoriti, da je njihovo razumevanje vladavine prava, kot jo imenujejo, za strokovni okus morda preveč prirejeno potrebam. Tako imenovani “rule of law”, ki ga zasledimo v mednarodnih pogodbah in tudi v ustanovitvenih pogodbah Evropske unije gre namreč razlagati predvsem kot pravno državo. Besedilo mednarodnih pogodb gre razlagati v skladu z interpretacijskimi pravili mednarodnega prava, kot so zapisana v Dunajski konvenciji o pravu mednarodnih pogodb. Države mednarodne pogodbe oblikujejo po svoji volji in odstopa od njihove suverenosti ne gre predpostavljati, zato lahko sklepamo, da so z rule of law mislile zaščito lastnega notranje-pravnega pravnega sistema, ki jim omogoča njihovo teritorialno in personalno suverenost. Za spoštovanje mednarodnih pogodb, med katere se uvršča tudi arbitražni sporazum, in za spoštovanje prevzetih obveznosti, med katere sodi obveznosti iz arbitražne razsodbe, namreč mednarodno pravo pozna druge instrumente, institute in pravne termine.
Kakorkoli že, ta razmislek bo ob drugih pravnih vidikih verjetno del postopka pred Evropskim sodiščem v Luksemburgu. Slovenska vlada je namreč skladno z zgoraj navedeno strategijo zakrivanja in svojim pojmovanjem vladavine prava povsem pričakovano vložila tožbo proti Republiki Hrvaški in znova prenesla zgodbo na Evropsko unijo. Odgovor Hrvaške na tožbo, ki je seveda logično sledil, pa je pričakovan po svoji vsebini. Hrvaška lovi Slovenijo na novem pravnem porazu in njenih argumentov ne bom komentiral, da Zagrebu ne dam po nesreči kakšne ideje.
dr. Miha Pogačnik
