Piše: dr. Anton Olaj
Državnotožilski svet je v mnenju k Predlogu zakona o specializiranih organih za obravnavo korupcijskih kaznivih dejanj in organiziranega kriminala (ZSOKOK) zavzel izrazito odklonilno stališče.
Predlogu očita poseganje v samostojnost državnega tožilstva, politizacijo kadrovskih postopkov in celo težnjo izvršilne oblasti, da bi se »polastila funkcije kazenskega pregona«.
Tako opozorilo je resno. Toda prav zato ga je treba presojati skozi ustavno načelo delitve oblasti – in ne zgolj skozi predstavo državnega tožilstva o lastni institucionalni samostojnosti.
Tožilstvo ni četrta veja oblasti
Ustava Republike Slovenije temelji na delitvi oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Državno tožilstvo ni četrta veja oblasti, prav tako ni del sodne veje oblasti.
Ustavno sodišče je jasno opredelilo, da državno tožilstvo sodi v izvršilno vejo oblasti, vendar ima zaradi narave funkcije kazenskega pregona poseben položaj. Državni tožilec mora biti pri odločanju v konkretnih zadevah samostojen, državno tožilstvo pa mora uživati tako institucionalno avtonomijo, da politični organi izvršilne oblasti ne morejo usmerjati odločitev o tem, koga in kako kazensko preganjati.
To je bistvo ustavne zaščite državnega tožilstva. Toda iz tega še ne izhaja njegova institucionalna suverenost. Samostojnost ne pomeni institucionalne nedotakljivosti
Drugi odstavek 135. člena Ustave izrecno določa, da ureditev in pristojnosti državnih tožilstev določa zakon. Zakone pa sprejema Državni zbor. Zakonodajalec zato sme spreminjati organizacijo državnega tožilstva, njegove pristojnosti, način imenovanja, ocenjevanja in druge elemente njegovega institucionalnega položaja. Ta pristojnost seveda ni neomejena. Zakonodajalec z organizacijskimi spremembami ne sme ustvariti sistema, v katerem bi bilo mogoče politično vplivati na odločanje državnih tožilcev v konkretnih kazenskih zadevah.
Prav tu mora potekati ustavnopravna presoja. Vprašanje torej ni, ali sme zakonodajalec spreminjati obstoječo ureditev. Sme. Vprašanje je, ali konkretna sprememba tako intenzivno poseže v funkcionalno samostojnost državnega tožilca, da prestopi ustavno dopustno mejo.
Kje so pomisleki Državnotožilskega sveta upravičeni?
Mnenja Državnotožilskega sveta zato ni mogoče preprosto odpraviti kot stanovskega nasprotovanja spremembam. Njegovi pomisleki glede imenovanja, ocenjevanja in položaja vodje novega specializiranega tožilstva zahtevajo resno presojo. Če bi predlagani kadrovski mehanizmi dejansko omogočali politično nagrajevanje ali sankcioniranje tožilcev zaradi njihovih odločitev v konkretnih zadevah, bi nastal resen ustavnopravni problem. Enako velja za ocenjevanje državnih tožilcev. Če bi bila kariera tožilca dejansko odvisna od osebe, katere položaj je odločilno vezan na politično oblast, bi bilo treba preveriti, ali taka ureditev ustvarja možnost posrednega pritiska na tožilsko odločanje. To so legitimna ustavnopravna vprašanja.
Od pravne presoje k pripisovanju političnih namenov
Težava nastane, ko mnenje prestopi iz presoje pravnih mehanizmov v pripisovanje političnih namenov zakonodajalcu oziroma predlagatelju. Državnotožilski svet govori o politizaciji tožilstva, politično ustreznih kandidatih in razgradnji tožilske samostojnosti. Take trditve imajo precej drugačno težo kot opozorilo, da določena zakonska rešitev ustvarja povečano tveganje političnega vplivanja. Pravna analiza bi morala pokazati predvsem mehanizem posega: katera določba, komu, na kakšen način in s kakšnimi posledicami omogoča nedopusten vpliv na konkretno izvajanje funkcije kazenskega pregona. Pripisovanje političnih motivov samo po sebi tega ne dokazuje.
Izvršilna oblast proti izvršilni oblasti?
Še posebej zanimiva je sklepna trditev mnenja, da naj bi si izvršilna veja oblasti prizadevala »polastiti funkcije kazenskega pregona«. Prav tu nastane ustavnopravni paradoks. Državno tožilstvo namreč po ustavnosodni presoji samo sodi v izvršilno vejo oblasti. Zato problem ni v tem, da bi izvršilna oblast prevzemala funkcijo, ki bi po Ustavi pripadala neki drugi veji oblasti. Pravo vprašanje je bistveno natančnejše: ali politični del izvršilne oblasti pridobiva take vzvode vpliva nad avtonomnim delom izvršilne oblasti, da bi bila lahko ogrožena samostojnost državnih tožilcev pri odločanju v konkretnih zadevah. To ni semantična podrobnost. Gre za bistveno razliko.
Mnenje ni ustavni veto
Državnotožilski svet ima pomembno vlogo pri varovanju samostojnosti državnih tožilcev in njegovo mnenje mora zakonodajalec obravnavati resno. Toda Državnotožilski svet ni zakonodajalec. Prav tako njegova institucionalna samostojnost ne pomeni pravice, da bi obstoječo ureditev državnega tožilstva varoval pred vsako zakonodajno spremembo.
Državni zbor ima ustavno pristojnost sprejemati zakone in določati organizacijo državnega tožilstva. Če pa pri tem prestopi ustavne meje in poseže v funkcionalno samostojnost državnih tožilcev, je taka ureditev lahko predmet ustavnosodne presoje. Mnenje Državnotožilskega sveta je zato pomemben strokovni prispevek k zakonodajnemu postopku, ne sme pa postati dejanski veto.
Delitev oblasti pomeni ravnotežje, ne nedotakljivost
Načelo delitve oblasti ne varuje državnih institucij pred spremembami. Varuje ravnotežje med nosilci državne oblasti in preprečuje koncentracijo oblasti, ki bi omogočila nedopustno poseganje ene oblasti oziroma državnega organa v ustavno varovano funkcijo drugega. Zato je treba pri ZSOKOK ločiti dve vprašanji.
Prvo je, ali posamezne predlagane rešitve dejansko ustvarjajo nevarnost političnega vplivanja na konkretne odločitve državnih tožilcev. Če jo, jih je treba popraviti.
Drugo pa je, ali lahko Državnotožilski svet iz ustavno varovane samostojnosti državnega tožilstva izpelje zahtevo po praktični nedotakljivosti obstoječega organizacijskega in kadrovskega modela. Takega jamstva Ustava ne daje!
Samostojnost državnega tožilstva je ustavna varovalka pred političnim ukazovanjem pri izvajanju funkcije kazenskega pregona. Ni pa pravica do nespremenljivosti njegove organizacije. Če ti dve stvari enačimo, samostojnost počasi preneha biti ustavna varovalka in začne dobivati značilnosti institucionalne suverenosti.
Take, četrte veje oblasti pa slovenska Ustava ne pozna.
