Piše: Vida Kocjan
Prof. dr. Davorin Kračun je predsednik Fiskalnega sveta, neodvisnega in samostojnega državnega organa, ki nadzira vodenje javnofinančne politike. Njegova osnovna naloga je spremljanje spoštovanja fiskalnega pravila, srednjeročno uravnoteženih prihodkov in odhodkov brez zadolževanja ter izvajanja predpisov EU, ki urejajo ekonomsko upravljanje v državah članicah EU. S predsednikom FS Kračunom smo se pogovarjali o aktualnih in zelo žgočih temah na makroekonomskem področju.
Demokracija: Gospod Kračun, SURS je za leto 2022 občutno spremenil oceno BDP glede na četrtletne podatke. Kako je to mogoče in kako to komentirate?
Dr. Kračun: Revizije statističnih podatkov so običajen postopek, ki je v negotovih razmerah zahteven proces. SURS ima sedaj razpoložljive kvalitetnejše podatkovne vire kot pri pripravi četrtletnih ocen. Hkrati je tudi res, da je končna potrošnja gospodinjstev, ki je bila tudi tokrat glavni razlog za revizijo, že večkrat v preteklosti podvržena večjim spremembam po revizijah. Očitno obstajajo določene sistemske pomanjkljivosti pri četrtletnem ocenjevanju tega pomembnega makroekonomskega agregata. Dejstvo je, da tako občutna revizija, kot je bila tokratna, bistveno spremeni osnovna izhodišča tako za oblikovanje kot tudi oceno makroekonomskih in javnofinančnih politik. Pričakujemo, da bo tokratna epizoda vodila v prizadevanja za izboljšanje kakovosti četrtletnih podatkov nacionalnih računov.
Demokracija: SURS je doslej vsako leto avgusta objavil popravek prve ocene BDP za prejšnje leto, vendar pa tolikšnega popravka ne pomnimo. Je že bilo kdaj tako?
Dr. Kračun: Po našem pregledu preteklih revizij je tokratna revizija realne spremembe BDP največja doslej. Je hkrati tudi tretja največja revizija v vseh državah članicah EU v obdobju med 2010 in 2022 in največji popravek navzdol. Je pa res, da so revizije v vseh državah članicah EU v zadnjih letih večje, kot so bile v preteklosti, kar lahko pripišemo dejstvu, da so bila zadnja tri leta resnično precej turbulentna, sprva zaradi epidemije, nato zaradi energetske krize.
Demokracija: Kakšen vpliv bo ta popravek imel na nadaljnje proračunsko načrtovanje?
Dr. Kračun: Za proračunsko načrtovanje so pomembne zlasti nominalne ravni ključnih makroekonomskih osnov, torej v tekočih cenah. Te so sedaj po reviziji precej nižje, kot je bilo predvideno ob pripravi Programa stabilnosti aprila letos. Načeloma bi to pomenilo, da je osnova, iz katere država obračuna davčne prihodke, nižja in posledično so lahko nižji tudi dejanski prihodki. S končno sodbo je sicer treba počakati do nove napovedi Umarja, ki bo objavljena v naslednjih tednih. Hkrati velja opozoriti, da je bila projekcija davčnih prihodkov v zadnjem Programu stabilnosti razmeroma konservativna, kar je bil v negotovih razmerah in ob upočasnjevanju cikličnega zagona gospodarstva smiseln pristop.
Demokracija: Kaj pa vpliv na pokojnine?
Dr. Kračun: Revizija BDP nima neposrednega vpliva na pokojnine. Te se skladno z zakonodajo vsako leto redno uskladijo po formuli, kjer 60 odstotkov predstavlja rast povprečne bruto plače v prejšnjem letu in 40 odstotkov inflacija iz preteklega leta. Pač pa so nekateri drugi izdatki vezani na BDP, kar je že v osnovi tvegan pristop, ki zmanjšuje manevrski prostor fiskalne politike, zato se mu razumni načrtovalci izogibajo.
Demokracija: Primanjkljaj državnega proračuna je iz meseca v mesec višji, v osmih mesecih ga je že 735 milijonov evrov. Kako to komentirate, vas to preseneča?
Dr. Kračun: Primanjkljaj ne preseneča. Konec koncev je bilo povečanje primanjkljaja napovedano tudi v sprejetih proračunskih dokumentih. Drugo vprašanje je, ali je to ustrezno. Po ocenah Fiskalnega sveta ekspanzivno naravnana fiskalna politika v zdajšnjih cikličnih razmerah ni primerna. Tudi z revizijo SURS smo dobili potrditev, da je bil gospodarski zagon po epidemiji, ki je v veliki meri temeljil na spodbujanju zasebne porabe, kratke sape. To je vidno tudi v stagnaciji javnih prihodkov v letošnjem letu, potem ko so lani dosegali še visoko rast. Hkrati se že četrto leto zapored nadaljuje visoka rast javne porabe, tudi če ne upoštevamo obsežnih interventnih ukrepov, ki so bili sprejeti kot odziv na številne krize. Zaskrbljivo je predvsem to, da so bili od leta 2020 naprej pod različnimi vladami sprejeti številni diskrecijski ukrepi, brez povezave s krizami, z izključno negativnimi posledicami za vzdržnost javnih financ.
Demokracija: Fiskalni svet že dlje časa opozarja na nerealistično proračunsko načrtovanje. Kje so pasti in ali vas v vladi ne slišijo?
Dr. Kračun: V času veljavnosti izjemnih okoliščin od vključno 2020 naprej smo ob vsaki pripravi proračunskih dokumentov priča nesorazmerno visoki ravni načrtovane porabe, ki nima osnove ne v veljavni zakonodaji kot tudi ne v negotovosti zaradi kriznih razmer. To omogoča precej velik manevrski prostor za sprejetje dodatnih ukrepov strukturne narave, ki lahko potencialno ogrozijo vzdržnost javnih financ, kar se je do določene mere nato tudi dogajalo. Osnovni mandat Fiskalnega sveta je, da izvršno in zakonodajno oblast ter javnost opozarja na tveganja, ki jih zaznavamo. Morebitna reakcija je stvar ravni politične kulture in zavedanja pomena dolgoročno vzdržnega delovanja fiskalne politike in fiskalne odgovornosti nasploh.
Demokracija: Zadnji rebalans državnega proračuna za leto 2023 omogoča v zadnjih štirih mesecih letošnjega leta zelo visok primanjkljaj, v višini 2,4 milijarde evrov.
Dr. Kračun: To je nadaljevanje prakse, ki smo ji priča od leta 2020 dalje. Menimo, da takšen primanjkljaj v zadnjih štirih mesecih glede na vse pokazatelje ne sme biti realiziran. Če bo, pa zelo verjetno ne bo upravičen oziroma bo zahteval jasna pojasnila.
Demokracija: Zapisali ste, da ob predstavitvi proračunov za leti 2024 in 2025 pričakujete realistično oceno letošnje realizacije. Menite, da bodo tokrat slišali Fiskalni svet?
Dr. Kračun: Vsekakor mora priprava proračunskih dokumentov temeljiti na realistični osnovi. Avgusta sprejeti drugi rebalans podobno kot v preteklih treh letih to ni. Hkrati velja omeniti, da je dejanska realizacija v celotnem obdobju 2020–2022 potrdila pomisleke Fiskalnega sveta ob sprejemanju proračunskih dokumentov in je bila nižja od načrtovane. Posledično so bile projekcije za prihodnja leta, zlasti porabe, nerealistično visoke in so omogočale obsežen manevrski prostor za sprejetje dodatnih ukrepov. Dejavnik, ki bi lahko pripomogel k temu, da bo tokrat drugače, je vnovična uveljavitev fiskalnih pravil na ravni EU prihodnje leto. Pravila kljub številnim kritikam vseeno delujejo zaviralno na oblikovanje načrtov o dodatni porabi. Konec koncev je v zadnjih mesecih tudi minister za finance večkrat javno naznanil, da namerava pravila prihodnje leto spoštovati.
Demokracija: Kaj sicer pričakujete ob jesenski pripravi proračunskih dokumentov za leti 2024 in 2025?
Dr. Kračun: Na žalost obstaja tako kot običajno precejšen razkorak med pričakovanji in tem, kaj bi bilo z vidika vzdržnosti javnih financ smiselno. Sanacija po poplavah predstavlja dodaten ter verjetno obsežen in večletni dejavnik pritiska na javnofinančno porabo, ki se je že pred tem dogodkom soočala s številnimi izzivi. Gre za že več let znano zgodbo o potrebi po reformi pokojninskega sistema, zdravstva, zagotavljanju večje učinkovitosti javnega sektorja, ukrepih za dvig produktivnosti gospodarstva, zeleni prehod itn. Smiselno bi bilo predvsem na novo določiti prioritete, predstaviti časovni okvir njihove izvedbe in predvsem transparentno ter verodostojno zastaviti finančni okvir. Hkrati se je treba izogniti temu, da bi bilo stanje naših javnih financ slabše od nam podobnih držav oziroma povprečja EU, ker bi to povečalo tveganja za dodatno poslabšanje pogojev financiranja na mednarodnih trgih.
Demokracija: Vlada in posledično državni zbor je sprejel zakon o odpravi posledic naravnih nesreč, v katerem so določili tudi nov t. i. obvezni solidarnostni prispevek tako za gospodarstvo kot prebivalstvo. Ali je bil ta ukrep po vaši oceni prenagljen?
Dr. Kračun: Postopek ocenjevanja škode še ni končan in posledično v tem trenutku ni mogoče z gotovostjo določiti potrebnih finančnih sredstev za sanacijo in ustrezne prilagoditve, ki bi preprečile tako obsežne posledice morebitnih prihodnjih podobnih dogodkov. Zato nekatere do sedaj sprejete ukrepe ocenjujemo kot prenagljene, med drugim uvedbo solidarnostnega prispevka. Dejstvo pa je, da se bo ob oddaljevanju dogodka solidarnostni kolektivni čut zmanjševal, kar je na žalost v človeški naravi. Posledično bi bila lahko morebitna uvedba takšnega prispevka težja, kolikor bi se po znani dejanski škodi izkazal za potrebnega.
Demokracija: Še pred uvedbo novih dajatev ima Slovenija na voljo več drugih finančnih virov, med drugim virov iz evropskih strukturnih skladov. Zdi se, da vladi temu namenjajo premalo pozornosti. Kako vi ocenjujete ta prizadevanja?
Dr. Kračun: Prizadevanja glede posameznih virov je nehvaležno ocenjevati, ker ne poznamo vseh podrobnosti. Verjamem, da odgovorni vse od naravne nesreče intenzivno iščejo potencialne finančne vire za sanacijo. Vsekakor je pri tem treba preučiti možnosti koriščenja vseh razpoložljivih evropskih sredstev, ker ta v prevladujoči meri ne vplivajo na saldo javnih financ. In seveda, zlasti je treba zagotoviti učinkovito in namensko porabo teh sredstev.
Demokracija: Kaj pa preoblikovanje prioritet z iskanjem rezerve pri načrtovanih odhodkih v proračunih?
Dr. Kračun: Vsekakor bi to moral biti prvi korak. Že omenjeni 2,4 milijarde evrov velik primanjkljaj, ki ga v zadnjih štirih mesecih letos omogoča avgusta sprejeti rebalans in po oceni Fiskalnega sveta ni realističen, zagotovo daje določen manevrski prostor pri iskanju virov za sanacijo.
Demokracija: Nekateri opozarjajo, da imamo v državnem proračunu okoli 1,5 milijarde evrov rezerve, ki bi jo lahko namenili tudi za interventne ukrepe pomoči po poplavah.
Dr. Kračun: Konkretne številke ne morem komentirati, ker ne vem, na osnovi česa je bila izračunana. Ocenjujem pa, da poleg že omenjene potencialne prerazporeditve v rebalansu določene porabe obstajajo tudi drugi potencialni viri. Omenjali smo že evropska sredstva, ki so razpoložljiva v okviru Solidarnostnega sklada, Načrta za okrevanje in odpornost ter zlasti nove kohezijske perspektive, kjer so bile že napovedane določene prerazporeditve. Glede na to, da bo proces sanacije trajal več let, če ne celo desetletje, so lahko pomemben vir že obstoječi proračunski skladi. Teh je po naših informacijah pet in večina v preteklih letih prejetih prihodkov ni porabila v celoti. Hkrati so se pojavljali dvomi glede učinkovitosti njihovega delovanja, na kar je opozarjalo Računsko sodišče RS letos spomladi ob reviziji delovanja Vodnega sklada. Večja vloga teh skladov v prihodnje oziroma pri sanaciji bi tako vsekakor terjala večjo transparentnost in učinkovitost porabe njihovih sredstev.
Demokracija: Dejanska škoda še ni ocenjena, na kar opozarjate tudi v Fiskalnem svetu; hkrati premier navaja številke vse do 7 milijard evrov in napoveduje tudi novo zadolževanje. Kakšno je vaše stališče do tovrstnih novih finančnih virov?
Dr. Kračun: Ponavljam, da bi bilo v primeru tako velike nesreče treba počakati na oceno dejanske škode. Številka, ki jo omenjajo predstavniki vlade in naj bi bila potrebna za sanacijo, bi predstavljala več kot desetino slovenskega BDP. Po zadnjih razpoložljivih podatkih SURS za leto 2021 vrednost vseh osnovnih sredstev države znaša okoli 40 milijard evrov. Škoda na ravni med 4 in 5 milijard evrov bi tako pomenila, da je bila v nesreči uničena kar okoli desetina celotne javne infrastrukture v državi. Uvedba novih obremenitev, čeprav začasnih, bi bila smiselna, kolikor bi se izkazalo, da bo dejanska škoda res tako obsežna in ob vseh prizadevanjih pri pridobivanju finančnih virov, ki smo jih že omenjali, sredstev vseeno ne bo dovolj. Pred odločitvijo o dodatnem zadolževanju bi bilo tudi smiselno preučiti, ali obstaja manevrski prostor za pridobitev sredstev tudi v obsežnem likvidnostnem položaju državnega proračuna, seveda ob prioritetnem upoštevanju strateških ciljev zakladnice. Zadržanost do dodatnega zadolževanja pa izhaja predvsem iz povečanih stroškov, ki smo jim priča, odkar je ECB začela dvigovati obrestne mere, in tudi potrebe po izvedbi številnih reform, ki smo jih že omenjali.
Demokracija: Jeseni se nam obetajo visoke podražitve, nekatere so že napovedane, npr. cena električne energije, cena oskrbnin v vrtcih in domovih za starejše, nekateri napovedujejo tudi več desetodstotne podražitve. Kako bo vse to vplivalo ne samo na naše življenje in blaginjo, ampak tudi na javne finance?
Dr. Kračun: Obdobje od konca leta 2021 je boleč vnovičen dokaz, da je inflacijskega duha težko ukrotiti, ko ga enkrat izpustimo iz steklenice. Takšen primer so med drugim številni že omenjeni ukrepi vlad od covidne krize naprej, ki so na eni strani višali stroške delovanja javnega sektorja, na drugi pa spodbujali pričakovanja številnih deležnikov glede prihodnjih ukrepov. Z vidika javnih financ smo v tem obdobju priča razvoju dogodkov, ki je skoraj v celoti skladen z učbeniki. Višja inflacija je sprva, ampak le začasno, pozitivno vplivala na prihodke, z daljšim obdobjem višje inflacije pa so njeni učinki vedno bolj negativni. Z zamikom se namreč povečajo odhodki, saj se številne kategorije porabe uskladijo z višjo inflacijo. Njen neposredni in posredni vpliv, ki se kaže ob zaostrovanju monetarne politike in posledično umirjanju povpraševanja, sčasoma negativno vplivajo tudi na gibanje prihodkov. Pri tem je pomembno, da fiskalna politika ne deluje ekspanzivno in tako ne priliva olja na ogenj. Sta pa tako prejšnja kot tudi sedanja vlada vodili ekspanzivno fiskalno politiko.
Demokracija: Po podatkih Eurostata je Slovenija julija zabeležila največji padec trgovine na drobno v EU. Kaj to nakazuje, kam to vodi?
Dr. Kračun: Pri interpretaciji trendov ni najbolj smiselno dajati prevelikega poudarka posameznemu kazalniku in njegovi vrednosti v posameznem mesecu. Dejstvo je, da se domače povpraševanje po začetnem odboju po koncu epidemije umirja že od konca lanskega leta. To potrjujejo vrednosti številnih podatkov v daljšem obdobju, in sicer tako kazalnik razpoloženja med potrošniki in v gospodarstvu, gibanje prihodka v trgovini, dinamika prihodkov od DDV in konec koncev tudi podatki SURS o potrošnji gospodinjstev. Kam to vodi, je v zdajšnjih negotovih razmerah težko oceniti, pomemben indikator bo že v kratkem pričakovana objava nove napovedi Umarja.
Demokracija: Slovenija bo po poplavah drugačna, hkrati je država zavezana transparentnosti in vzdržnosti javnih financ. Se bo tu kaj spremenilo, se lahko ponovi obdobje 2013 in 2014 oz. obdobje, podobno obdobju, ko smo sanirali banke?
Dr. Kračun: Ta čas so tveganja za ponovitev obdobja izpred desetletja razmeroma majhna, vendar to ne pomeni, da tveganj ni, so le drugačne narave. Podjetja so manj zadolžena kot pred desetletjem in razpolagajo z razmeroma visokimi vlogami v bankah, hkrati so banke ustrezneje kapitalizirane in zato odpornejše na morebitne šoke. Drži pa, da je raven javnega dolga danes višja, čeprav država za ta dolg plačuje nižje obresti. Vendar smo bili že pred poplavami soočeni s številnimi izzivi, sedaj so ti izzivi vsaj z vidika javnih financ še težji. Transparentnost javne porabe pri sanaciji bo tudi zaradi določenih negativnih izkušenj iz časa epidemije še pomembnejša kot doslej. Dobrodošlo bi bilo predvsem, da bi prešli z ukrepov, ki so bili v preteklih letih bolj posledica kratkoročnih političnih kalkulacij, na način delovanja, ki bi bilo usmerjeno bolj dolgoročno, transparentno in utemeljeno na jasnih izračunih finančnih posledic.
Demokracija: Opozarjate tudi na večletne napore tako v smislu finančni virov kot izboljšanja učinkovitosti javnih institucij. Ste optimist glede tega?
Dr. Kračun: Takšen dogodek, kot smo mu bila priča, ima izjemne negativne posledice tako za posameznike, ki so bili prizadeti, kot tudi za kolektivno zavest, je pa hkrati vsaka kriza tudi priložnost za izboljšave. Upanje seveda je, da bodo te poplave vodile v bolj sistematično, učinkovito in dolgoročno usmerjeno delovanje javnih institucij.
Biografija
Prof. dr. Davorin Kračun se je oktobra 1950 rodil v Mariboru. Univerzitetno diplomo s področja ekonomije je prejel v Mariboru (1974), magisterij (1978) in doktorat (1981) s področja ekonomskih znanosti pa na Univerzi v Zagrebu. S poučevanjem in znanstvenim raziskovanjem na področju ekonomije je začel na Visoki ekonomsko-komercialni šoli (sedaj Ekonomsko-poslovna fakulteta Univerze v Mariboru) leta 1974 kot asistent. Leta 1982 je bil izvoljen v naziv docenta, 1987 izrednega profesorja in 1995 v naziv rednega profesorja. V letih 1983–1987 je bil prodekan fakultete. V svoji dolgoletni karieri je bil tudi minister za zunanje zadeve, minister za ekonomske odnose in razvoj, podpredsednik vlade in minister za planiranje. Med drugim je bil predsednik ekonomskega sveta vlade, član sveta Narodne banke Slovenije in član upravnega odbora Gospodarske zbornice Slovenije. V letih 2000–2004 je bil izredni in pooblaščeni veleposlanik Republike Slovenije v ZDA in v Mehiki (s sedežem v Washingtonu D.C.). Po vrnitvi v domovino se je znova zaposlil na Ekonomsko-poslovni fakulteti Univerze v Mariboru kot profesor za področje ekonomske teorije in politike. Njegovo bibliografijo (COBISS) sestavlja več kot 500 vpisov. Za predsednika Fiskalnega sveta je bil izvoljen 21. marca 2017.
